I Comuni, le Unioni di comuni e le Comunità montane, possono gestire “in economia” i servizi di attività di raccolta e trasporto dei rifiuti solidi urbani prodotti all’interno del proprio territori...

I Comuni, le Unioni di comuni e le Comunità montane,
possono gestire “in economia” i servizi di attività di raccolta
e trasporto dei rifiuti solidi urbani prodotti all’interno del
proprio territorio? Facciamo chiarezza.
La questione in commento è di particolare interesse e, in quanto
tale, da sempre molto dibattuta soprattutto in considerazione
dell'importanza, oggi più che mai, che assume la corretta gestione
dei rifiuti urbani che in molte realtà locali rappresenta una criticità
che molti amministratori pubblici locali si trovano ad affrontare.
La vexato quaestio a lungo dibattuta, tanto in dottrina quanto in
giurisprudenza, ha trovato soluzione nella importante pronuncia
contenuta nella sentenza n.1034 del 15 marzo 2016 emessa dalla V
Sezione del Consiglio di Stato con la quale veniva confermato il
giudicato espresso dal giudice di prime cure (TAR della Lombardia-
Sezione distaccata di Brescia, Sez. II, n.490/2015).
La controversia portata all'attenzione dei giudici amministrativi
prendeva avvio dal ricorso presentato da una società operante nel
settore della gestione di rifiuti avverso la decisione di un Comune
lombardo di gestire il servizio di igiene ambientale optando per la
gestione diretta e più precisamente di gestire con propri mezzi e
personale il servizio di raccolta porta a porta dei rifiuti differenziati;
in sintesi il Comune aveva deciso l’internalizzazione del servizio.

La società, ricorrente in primo grado al Tar avverso tale decisione e,
appellante in secondo grado innanzi al Consiglio di Stato avverso la
decisione del giudice di primo grado, basava le proprie pretese su
due argomenti principali:
1)i servizi di raccolta e smaltimento di cui era causa, in quanto
qualificabili come servizi di interesse economico generale, non
potevano essere gestiti in economia mediante amministrazione
diretta in quanto troverebbe applicazione il principio del divieto
di gestione diretta dei servizi pubblici locali da parte dell'Ente
locale;
2) il Comune non essendo iscritto all'Albo dei gestori ambientali
di cui all'articolo 212 del D.lgs n.152/2006 e s.m.i.,non poteva
svolgere l’attività di raccolta dei rifiuti in quanto attività in via
di principio vietata agli Enti locali territoriali laddove agli stessi
non è consentito l'iscrizione all'Albo gestori ambientali non
essendo fra i destinatari dell'obbligo di iscrizione, “condicio
sine qua non” quest’ultima per lo svolgimento delle attività di
gestione dei rifiuti.
Entrambi questi assunti non sono stati ritenuti meritevoli di tutela
da parte dei giudici amministrativi in quanto, in merito, al primo
punto:
1) l'articolo 34, comma 20, del decreto legge n.179 del 2012 ha
stabilito che per i servizi pubblici locali di rilevanza economica
è ammessa la gestione con ciascuna delle modalità
riconosciute legittime dall'ordinamento europeo e che non
sussistono più limiti di sorta all’'individuazione da parte degli

Enti locali delle concrete modalità di gestione dei servizi
pubblici locali.
Con tale norma, sostengono i giudici, è stato superato il
pregresso orientamento, cristallizzato nelle disposizioni
normative dei decreti legge n.112/2008 e n.138/2011, che
limitavano il ricorso a forme di gestione diretta; pertanto, il
modello di gestione adottato dal Comune era da ritenersi
legittimo.
Lo stesso ordinamento comunitario ritiene che un'autorità
pubblica può adempiere ai compiti di interesse pubblico su
essa incombenti mediante propri strumenti senza essere
obbligata a far ricorso ad entità esterne non appartenenti alla
propria organizzazione; in altre parole non sussiste l'obbligo di
affidare a terzi o esternalizzare la prestazione di servizi che
possono essi stessi prestare.
I giudici amministrativi, a consolidamento della propria tesi,
richiamano la Direttiva 2014/23/UE in materia di concessioni
la quale, in virtù del principio di libera amministrazione delle
autorità pubbliche, riconosce in modo esplicito la possibilità
per le amministrazioni di espletare i compiti di interesse
pubblico con tre modalità tra loro alternative ovvero poste su
di un piano di equiordinazione ovvero:
a) avvalendosi delle proprie risorse;
b) in cooperazione con altre amministrazioni aggiudicatrici;
c) mediante conferimento/affidamento ad operatori economici
esterni.

In definitiva, sul primo argomento del ricorrente, il Consiglio di
Stato, condividendo l'operato del Tar, ha rilevato che occorre
lasciare ampia scelta agli Enti locali sulle forme di gestione dei
servizi pubblici locali, anche mediante internalizzazione e società in
house, essendo venuto meno il principio della eccezionalità di questi
modelli gestionali, consolidando così il proprio orientamento già
espresso in precedenti pronunce (cfr Consiglio di Stato, Sez.VI, 11
febbraio 2013, n.762).
Anche in merito al secondo punto la posizione dei giudici
amministrativi è chiara:
1) anche il secondo argomento sostenuto dalla società ricorrente
non è stato ritenuto meritevole di tutela da parte dei giudici
amministrativi, sia di primo che di secondo grado, in quanto,
al contrario di quanto sostenuto dalla ricorrente, nell'ambito
dell’applicabilità dell'articolo 212 del D.lgs 152/06 non è
individuabile alcuna prescrizione che impedisca ai Comuni di
esercitare l’attività di raccolta e trasporto dei rifiuti; in altre
parole il non aver incluso gli enti locali territoriali nel regime
abilitativo, seppur semplificato, non sta a significare che ad
essi sia precluso l'esercizio di tali attività, bensì, al contrario,
che tali Enti possono operare anche in assenza di iscrizione
all'Albo.

Il Consiglio di Stato richiama, a consolidamento della propria
posizione, il parere espresso dall’Associazione Nazionale dei
Comuni Italiani la quale aveva rappresentato che l'iscrizione
all'Albo ex art.212 del D.lgs 152/06 è riservata alle sole imprese
e che tale iscrizione non è in alcun modo prevista per gli enti
pubblici a carattere territoriale e che proprio la non
necessità/impossibilità di tale iscrizione non significa in radice
precludere ai Comuni l'esercizio dell'attività di raccolta e
trasporto dei rifiuti ma che, al contrario, essi possono svolgere
tale attività secondo il modello dell’internalizzazione.
Lo stesso Albo nazionale gestori ambientali si era già pronunciato in
merito alla gestione dei centri di raccolta da parte di Comuni con la
Circolare n. 1656 del 28 ottobre 2008 con la quale, in armonia con
le disposizioni di cui all'articolo 212 del D.lgs 152/06 e con quelle
del D.M. 406/98 (Regolamento dell'Albo oggi abrogato e sostituito
dal D.M. 120/2014), dispone che i Comuni non sono ricompresi tra i
soggetti destinatari dell'obbligo d'iscrizione per l’attività di gestione
dei centri di raccolta.
AI contrario si coglie l'occasione di chiarire, per completezza di
informazione, che nel caso di attività di trasporto dei rifiuti prodotti
da attività di manutenzione svolte in economia, i Comuni posso
chiedere e ottenere l'iscrizione nella categoria 2-bis, ex articolo 8,
comma 1, lettera b), del D.M. 120/2014, per la raccolta e il
trasporto dei propri rifiuti non pericolosi e pericolosi; a tal fine il
Comune specificherà l’attività per la quale intende richiedere
l'iscrizione in categoria 2-bis alla Sezione regionale dell'Albo, quale
procedura semplificata al pari delle imprese private.

Con una recentissima Circolare il Comitato nazionale dell'Albo è
stato chiamato a pronunciarsi di nuovo su questa dibattuta
questione per fornire chiarimenti riguardanti la necessità
dell'iscrizione all'Albo nazionale gestori ambientali per le comunità
montane e le unioni dei comuni che intendono svolgere in economia
i servizi di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani prodotti all’interno
del proprio territorio.
L'organo centrale dell'Albo citando sia la propria precedente
pronuncia (cfr circolare n.1656 del 28 ottobre 2008) che la
sentenza n.1034/2016 del Consiglio di Stato, ha chiarito che il
regime di esenzione previsto per i Comuni nelle decisioni di cui
sopra, va esteso anche alle comunità montane e alle unioni di
comuni in quanti enti locali finalizzati all'esercizio associato di
funzioni e servizi, così come disciplinati al Titolo II del D.lgs
267/2000, nella misura in cui a tali enti siano attribuite le
medesime funzioni dei comuni in materia di gestione dei rifiuti
urbani; viene così consolidato l'orientamento che aveva trovato
riscontro anche nelle pronunce giurisprudenziali oggetto di questo
contributo.
A cura del Dr. Leonardo Di Cunzolo
Esperto Ambientale
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